[공유] 아들아, 부동산 공부해야 한다 4편 - 대장동 택지개발의 문제점

오늘은 부동산 개발에 관련된, 「택지개발」에 대해서 공부하려고 한다.

너는 지금 대학에서 「도시공학」을 전공하고 있다.

그래서 너는 「도시개발의 절차와 과정」에 대한 이해도 높다는 것을 알고 있다.

이번에 네가 이 아버지를 도와서 도시개발을 공부하는 시간을 갖도록 하자.

서로 도와가면서 공부하는 것도 재미있겠다.

그리고 성남시 대장동 도시 개발로 인해, 다들 관심들이 많은 분야다.

이번 기회에, 도시개발과 대장동 게이트의 이슈를 동시에 공부해는 시간을 갖자.

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우선 ‘택지개발과 도시개발’이 무엇인지 찾아보는 것으로 시작한다.

먼저 「택지개발」은 대규모의 토지를 대상으로 도로 건설 등의 공공 시설 정비를 하여 택지를 조성하는 개발 행위를 말하는 것으로, Land development라고 해서 토지 관점에서 개발 행위라고 이해하면 된다.

반면에 「도시개발」은 도시 변화의 수요에 대응하여 도시발전을 도모하거나 일정 영역의 범위에 새로운 가치 창조를 위한 일련의 의도적인 개발 행위로, City Development로서 도시관점에서 개발 행위라고 이해하면 된다.

결론적으로 택지개발은 땅의 관점에서 개발을 의미하고, 도시개발은 도시관점에서 개발을 의미하는 것으로서, 둘은 개발과정과 개발의 결과물은 같은 것으로 큰 차이가 없다고 이해하면 된다.

지금부터 얘기하는 것은 중요하다.

택지개발과 도시개발은 보통 대단위 개발 사업이라, 공공사업으로 진행된다고 한다.

대부분은 민간사업자가 감당할 수 없는 정도로 난제가 많다.

보통은 공공기관인 LH(한국토지주택공사)가 진행해왔다.

민간사업자는 택지개발 사업에 뛰어들기는 어렵다.

민간 사업자로서는 해결할 수 없는 두 가지의 큰 난제가 있다.

첫째, 토지 매입이 어렵다.

다수의 땅 주인의 이해관계를 풀어가면서 택지를 매입하기는 현실적으로 어렵다.

그래서 보통 공공기관에서 땅을 강제적으로 수용하는 방식으로 일괄 매입하는 방식 이외에 대안이 없다.

둘째, 인허가를 받기 어렵다.

택지개발 과정은 수천 가지의 인허가를 풀어내는 일이 어렵다.

만약에 공공기관이 한다면, 공무원들끼리 협업으로 풀어내면 그만이다.

그래서 대단위 택지개발은 거의 모두 LH(한국토지주택공사)가 해왔다.

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공영의 택지개발은 과정을 살펴보면 다음과 같다.

택지개발사업은 택지개발지구의 지정 단계와 택지개발사업의 시행 단계로 나누어진다.

택지개발지구의 지정은 국토교통부장관 · 특별시장 · 광역시장 · 도지사 · 특별자치도지사가 「주거기본법」에 따른 주거종합계획에서 정하는 택지의 집단적 개발이 필요한 지역을 대상으로 지정한다.

택지개발사업의 시행은 국가 · 지방자치단체, 한국토지주택공사, 지방공사, 「주택법」에 따른 주택건설등 사업자 등이 하며, 사업시행자는 실시계획을 작성하고 지정권자의 승인을 받아야 한다. 택지개발사업이 준공된 지구는 지구단위계획으로 관리한다.

시행자는 택지개발사업을 시행하기 위하여 필요한 경우 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에서 정하는 토지 · 물건 · 권리를 수용하거나 사용할 수 있다.

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토지의 수용이 가능하고, 인허가를 풀어낼 수 있기에 공영개발로 해왔다.

국가나 지방자치단체 또는 정부투자기관 등의 공공부문에서 직접 개발하여 민간에 분양하는 택지공급방식으로 진행되어왔다.

왜냐하면 공영개발을 통해 토지개발이익의 사유화를 방지하고, 나아가 무분별하고 무계획적인 토지개발을 방지하기 위함이었다.

공영개발의 가장 긍정적 장점은 저렴한 택지 및 주택을 공급할 수 있다는 점이다.

공공택지개발은 비교적 낮은 지가 수준인 도시지역의 녹지지역이나 주변 농지·산지를 개발하여 민간에 공급하였고, 또한 저소득층 중심의 수요가 많은 임대주택건설용지나 국민주택규모 이하의 공동주택용지 등의 공급을 통해 사회정책적 목표 달성에 기여해왔던 장점도 있었다.

택지개발의 공공성을 강조함으로써 필요한 시기에 대량으로 택지 공급이 가능하였으며, 또한 자체의 개발이익으로 공공시설을 설치하므로 공공시설용지를 충분히 확보하고 나아가 토지이용의 효율성을 높이는데 기여하였다.

끝으로 전면 매수 후 개발을 통해 개발이익을 공적으로 환수하여 재투자할 수 있다는 장점도 또한 있었다.

반면에 공영개발의 단점은 중앙정부 위주의 사업지구 선정에 의한 문제점 및 획일적인 개발 형태 등을 들 수 있다.

특히 공영택지개발은 평면적인 공간 확보와 주택 용지의 공급에 치우쳐 복합기능을 위한 도시 성장에 역기능도 있다.

아울러 택지개발 결과 주변지역의 지가까지 올려놓고 주변에서 민간건설업자가 무분별하게 개발하는 요인을 제공함에 따라 투기와 도시 성장을 왜곡시켰다는 점도 분명하게 있었다.

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지금까지 도시 택지개발이란 무엇이고, 어떻게 방식으로 진행되는지 살펴보았다.

지금부터는 요즘 사회적으로 이슈가 되고 있는 ‘대장동 개발’은 어찌해서 시끄럽고, 문제가 있는지를 공영개발과 민관합동개발의 차이점을 통해서 설명하려고 한다.

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기본적인 택지개발의 과정을 이해하고, 여기에 대장동 개발 사업이 어떻게 개발되었는지 차이점을 살피면, 도시개발에 관한 전반적인 이해가 가능하게 된다.

보통 도시개발 사업은 민간입장에선 도박과 똑같다.

민간택지개발은 모가 아니면 도가 되는 도박판이다.

대장동 개발 사업을 정말 그런 도박판의 게임과 비슷하다.

대장동 게임이 어떻게 설계가 되었는가를 살펴보고, 게임의 결과물인 이익이 어떻게 분배되었는지 알면, 대장동 개발의 전반을 이해할 수 있다.

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그전에 용어 정리를 해두는 것이 좋다.

보통 도시개발 사업엔 개발사이니, 시행사이니 등등 낯선 용어들이 등장한다.

그 용어에 대한 이해가 없으면, 무슨 말을 하는 것이 도통 모를 수 있다.

사실은 개발 참여 주체에 대한 이해만 있으면, 게임의 룰을 이해하기 어렵지 않다.

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우선 잠깐 도시개발사업의 과정을 살펴보는 살릴 필요가 있다.

도시개발사업의 핵심이 되는 사업 주체를 살펴보면, 이해가 훨씬 수월하다.

도시개발을 개발하는 택지 조성사업은 택지개발 사업, 공공주택개발 사업, 도시개발사업 이 세 가지 종류가 있다.

그 중에 도시개발사업은 공공개발뿐만 아니라 민간도 자유롭게 참여해 소규모 택지 개발하는 방식이다.

다시 말하면, 도시개발사업은 공공 개발이면서도 민간이 개발에 참여하는 형태로서, 민간이 공공 개발에 참여하는 방식이다.

물론 민간 참여자에 대한 철저한 검증이 필요한 것은 당연하다.

이렇게 성남시 대장동 개발사업은 민관합동으로 택지 조성하는 개발사업으로 추진되었다.

보통 지역개발 사업은 공간적 불균형을 바로잡기 위한 전략에 바탕을 두고 있다.

그러나 공간 불균형 해소 차원보다는 개발 초기엔 입지적, 자연자원 조건이 우월하거나 인구가 밀집되고 개발 잠재력이 높은 지역에서 우선 투자하게 된다.

바로 성남시 대장동이 여기에 딱 들어맞은 입지 조건을 가지고 있었다.

대장동은 규모의 경제 혹은 집적 경제의 원리에 적합한 조건이 모두 충족되었다.

성장 거점을 통해 발전의 공간적 확산을 도모할 수 있고, 이 개발사업으로 지역 투자의 승수 효과를 얻을 수 있다고 판단하고 「대장동 도시개발사업」이 추진되었다.

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민관합동의 도시개발사업에는 다수 참여자들이 있었다.

개발 참여자는 택지개발 디벨로퍼와 시행사와 시공사, 금융권, 인허가를 위한 정부 관계부처 등이 있다.

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지금부터 이해관계자들의 개념을 하나씩 설명한다.

첫째는 제일 중요한 「택지개발 디벨로퍼」다.

디벨로퍼란 일반적으로 부동산관련 개발사업자를 일컫는 말이다.

디벨로퍼(developer)는 공공 디벨로퍼(주공, 토공 등)와 민간 디벨로퍼로 구분할 수 있다.

디벨로퍼는 시장의 수급상황과 부동산의 잠재력을 정확히 예측하고 판단하여 개발방안을 기획한다.

기획 후의 단계들인 기획, 용지 확보, 설계 등을 거치면서 아무도 눈여겨보지 않았던 부동산에 대한 새로운 가치를 창조하는 영업활동을 수행한다.

보통은 공영개발이 시행하다.

반면에 대장동 개발사업의 디벨로퍼는 민관합동의 개발사업이었다.

정부기관의 디벨로퍼는 성남시개발공사이고, 민간기관의 디벨로퍼는 ‘화천대유’이다.

성남시개발공사와 화천대유는 ‘성남의뜰’이라는 컴소시업으로 회사를 만들었다.

‘성남의뜰’은 성남시개발공사가 ‘50%+1’이고, 화천대유는 지분이 1%인 회사다.

여기에 서남시개발공사가 지분이 높은 데에 아주 중요한 이유가 있다.

앞에서 얘기했듯이 택지개발의 핵심은 개발할 지역의 토지 매입과 개발 인허가를 풀어내는 것이다.

토지 매입은 민간이 하려면, 다수의 땅 주인으로부터 매입하는 것이 어렵다.

그래서 성남시개발공사는 자기 지분이 높여 ‘성남의뜰’은 공공기업으로 만들었다.

공공기업인 ‘성남의뜰’은 원주민으로부터 싼값에 토지를 수용할 수 있는 공공기관으로 권한을 가진다.

이렇게 「성남의뜰」은 택지개발의 난제인 토지 매입을 수월하게 마무리했다.

여기에다 ‘성남의뜰’이 공영개발 자격을 얻어서, 결국은 성남시에게 도시개발의 모든 인허가를 쉽게 받아내는 역할을 해주었다.

결국 그렇게 해서 성남도시개발공사가 「50+1」의 지분을 가졌기에, ‘토지 수용’과 개발 인허가’를 일사천리로 해결했다.

두 조직간의 기가 막힌 협업으로, ‘성남의뜰’이라는 컨소시엄 회사는 ‘토지수용과 개발 인허가’를 해결해주고, 그 덕분에 화천대유는 마음껏 개발 이익을 가져갔다.

대장동 도시개발은 한마디로 정리하면 이렇다.

재주는 성남도시개발공사라는 곰이 부리고, 돈은 화천대유가 몽땅 가졌다고 해도 무방하다.

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여기에 더 어이가 없는 일이 벌어졌다.

화천대유는 디벨로퍼로서 택지개발 참여하고, 여기에 또 아파트 건설의 시행사의 역할까지 하게 되었다.

보통 아파트 시행사는 모든 공사의 전 과정을 책임 맡아 관리하는 회사를 말한다.

아파트의 경우 계약자와의 계약에서부터 입주까지의 모든 과정을 관리하게 되는 곳이 시행사이다.

화천대유는 택지지구 몇 개를 개발하는 이권을 받아서, 아파트의 시행사로서도 막대한 이익을 또 챙길 수 있었다.

택지개발로 이익을 취하고, 시행사로서 분양으로 추가 이익을 취한 것이다.

화천대유는 완전히 꿩 먹고, 알 먹고, 북치고 장구치고 혼자서 대 해먹었다.

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여기서 참여자 중에 하나인 「시공사」는 그저 용어만 알고 있으면 된다.

시공사는 시행사로부터 발주를 받아서 단순 공사를 담당하는 곳을 말한다.

예를 들어, 아파트를 건설하는 공사업체를 시공사라한다.

시공사는 시행사와 계약을 맺고 단순 업무만을 하는 곳이라고 보면 된다.

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다음은 또 다른 참여자인 금융기관이 있다.

성남시 대장동의 도시개발사업은 ‘성남시개발공사’가 디벨로퍼로서 개발하는 사업이라, 금융기관는 리스크 없이 안정된 사업으로 투자를 꺼려할 이유가 없게 되었다.

하나은행, 국민은행, 기업은행은 ‘성남의뜰’이라는 컨소시엄을 꾸리는데 참여했다.

금융기관은 지분을 가지는 것이 아니라 단순한 개발 자본의 참여자이다.

성남의뜰의 납입자본금은 50억원(우선주 46억5천만5천원, 보통주 3억4999만5천원)으로 돼 있다. 우선주의 경우 성남시 산하 성남도시개발공사가 53.76%를 보유하고 있고 하나은행 15.06%, 국민은행 8.60%, 기업은행 8.60% 등의 지분율이다. 보통주 약 7%는 에스케이(SK)증권(6%)과 ‘화천대유 자산관리’(1%)가 나눠 가졌다.

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도시개발사업에서 모든 이익 또는 손실은 ‘디벨로퍼’가 가지고 있다.

사실 누가 보아도 공영에서 토지 수용과 인허가를 다 해결되기에 대장동 개발사업은 절대 손실이 발생할 수 없는 구조를 가지고 있었다.

당연히 은행들은 컨소시엄에 참여하고 싶을 수밖에 없다.

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대장동 도시개발사업을 개발 이익은 배분은 이렇다.

성남시개발공사와 화천대유가 ‘성남의뜰’이라는 디벨로퍼 회사를 만들어서, 소위 말하는 대박을 쳤는데, 대박을 얻는 이익금을 배분하는 과정에서 구린내가 심하게 나고 있다.

SK증권 지분은 화천대유 지분 100%를 보유한 법조 출입 기자 출신 김만배 화천대유 대표가 모집한 개인투자자 6명으로 구성된 특정금전신탁(고객이 직접 자산운용 방법을 지정하는 신탁상품)이다.

지분 7%를 가진 화천대유와 에스케이증권 신탁자는 성남의뜰로부터 3년 동안 4040억원의 배당을 받은 것으로 나타났다.

화천대유는 5천만 원은 재개발 사업 컨소시엄에 참여하기 위한 자본금이외에 투자금이 없다.

모든 실제 투입한 투자금은 금융회사에서 7천억 원의 사업자금 대출에 의해서 개발이 진행되었다.

물론 수익이 나지 않으면 손해를 떠안는 구조라는 개발사업의 특성을 고려한다고 해도 이익금이 너무 크다.

현재 추정하는 이익금이 9천억이니, 1조가 넘고있다는 말이 나오고 있다.

'성남의뜰' 지분 절반을 보유한 성남도시개발공사는 최근 3년간 1,830억을 배당 받았지만, 1% 지분밖에 보유하지 않은 화천대유와 6%를 가진 SK증권은 같은 기간 각각 577억 원과 3,460억 원을 배당 받았다.

민관 협동 개발사업인데, 이익 배분에 문제가 있다.

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대장동 개발을 살펴보니, 재미있는 사실이 참 많다.

차마 입에 담을 수 없는 욕이 나온다.

도대체 「화천대유」라는 회사가 부당이익을 취할 수 있도록, 도박판을 누가 깔아주었는지......

이 판은 완전히 조 단위의 돈이 왔다갔다하는 아수라판이었다.

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아들아, 그 판에서 돈을 받아먹는 인간들을 부러워하면 안된다.

혹시나 네가 50억이 퇴직금인 직장을 다니고 싶다고 말할까 봐 두렵다.

우리가 돈을 벌기 위해서 부동산 공부를 하지만, 그런 아수라판에서 돈은 벌지 말자.

더러운 돈은 네 몸을 더럽힌다.

최소한 게임의 룰이 공정하고, 명확한 판에서 돈을 벌자.

아들아, 우리 그렇게 살자.

사랑한다, 아들아.

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[출처] 아들아 부동산 공부해야 한다 4편(대장동 택지개발의 문제점) (부동산 스터디') | 작성자 정스토리